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지방선거 선거구 획정, 언제까지 정당 간 ‘흥정’에 맡길 것인가

글쓴이 : 시스템관리자 날짜 : 2018-04-01 (일) 22:32 조회 : 126


 



조 원 용 교수
(중앙선관위 선거연수원) 

    
제7회 전국동시지방선거가 다가오고 있다.

선거구 획정은 이번에도 정당 간 ‘극적 타결’이라는 멋진 타이틀을 달고 법정시한을 넘겨 뒤늦게 처리되었다. 우리나라는 민주공화국이고 공화국에서의 모든 권력은 공익을 추구해야 하며 선거구 획정 또한 공화국, 공익이라는 헌법적 가치를 우선해야 함은 자명하다. 그러나 현실은 암담하다.

“정당 간 흥정이 숙의를 대체 한다”는 아담 세보스키(Adam Przeworski)의 말처럼 공익을 찾기 위해 만들어진 합의제 의사결정 기구인 ‘국회’와 ‘시·도의회’는 공익을 멀리 내 던지고 자신들의 이익만을 찾아 정당 간 흥정을 통해 선거구를 획정하고 있다.

국회는 여·야 간의 의견대립 혹은 의견대립으로 포장된 의도적 지연으로 이번에도 게임의 기본 룰을 제 때 정하지 못했다. 국회는 지난 3월 5일에서야 공직선거법 별표 2와 3을 개정하였고, 이를 통해 비로소 시·도의회 의원 정수 및 지역선거구 구역표와 시·도별 자치구·시·군의회 의원 총 정수를 확정하였다.
 
선거가 100일 밖에 남지 않은 상황에서 이루어진 본회의 가결이었다. 2월 3일로 예정된 선거비용제한액 공고와 3월 2일 지역구시·도의원 및 자치구·시의원 선거의 예비후보자 등록일정도 이미 지나버렸다. 국회는 이를 여·야간 합의라 표현하였으나, 실상은 합의를 가장한 이해관계의 집산인 ‘흥정’이었다.

權力‘分立’ 원칙의 핵심은 견제와 균형이다. 우리가 권력 ‘분리’가 아니라 권력 ‘분립’이라 칭하는 이유는 권력분립이 힘의 기계적 분할이나 일률적 배분이 아니라 나누어진 힘이 다른 힘을 ‘견제’하고 나아가 한쪽이 힘이 다른 힘을 좌지우지하지 못하도록 각각의 권력이 스스로 서기[立]를 바라기 때문이다. 분립을 통한 궁극적 목표는 힘의 ‘균형’이다. 이하에서는 지방의원 선거구 획정과 관련하여 국회, 시·도의회 그리고 중앙선거관리위원회라는 3개의 권력이 어떻게 서로 간의 견제를 통해 아름다운 균형을 이룰 수 있는지 살핀다.

헌법 제40조에 의거 입법권을 전속하고 있는 국회는 막강한 권한을 갖는다. 국회는 공직선거법 개정을 통해 국회의원 선거구구역표(공직선거법 별표1), 시·도의회의원지역선거구 구역표(공직선거법 별표 2), 시·도별자치구·시·군의원 총정수표(공직선거법 별표 3)를 조정함으로써 정수와 선거구를 통제한다. 국회가 공직선거법 별표 3의 시·도별자치구·시·군의원 총정수표를 확정해주지 않으면자치구·시·군의원선거구획정위가 선거일 전 6개월까지 시·도지사에게 선거구 획정안을 제출하지 못하고, 시·도 의회도 조례 개정을 통해 자치구·시·군 선거구에 관한 사항을 확정하지 못한다. 


이와 같은 지방선거의 혼란은 어제 오늘의 일이 아니다. 반복되는 행태를 미루어 짐작컨대 국회의 지방권력 길들이기 목적도 감지된다. 막상 지방에서 선거를 치러야 하는 후보자들 입장에서는 마지막까지 게임의 룰을 정해주지 않는 국회만 바라봐야 하는 상황을 국회가 고의로 조장하거나 적어도 방조하고 있다. 상황이 이러한데도 극단적 시간 소비를 통해 이루어낸 국회의 검은 ‘흥정’의 산물을 지방선거 입후보예정자들, 유권자들은 감사해 해야만 한단 말인가.

시·도 차원에서의 정당 간 흥정도 작지 않은 문제다.

첫째, 시·도 선거구획정위의 구성과 정치적 중립 훼손 가능성의 문제가 있다. 시·도 지사가 획정위 위원을 최종 임명하고 지자체 자치행정부서에서 위원회 운영을 주관하기 때문에 획정위 위원 임명과 운영 과정 모두 정치적 중립성을 심각하게 훼손할 수 있는 개연성을 내포하고 있다. 이를 해결하기 위해서는 시·도 선관위의 위원 추천수를 대폭 확대하거나, 획정 업무를 별도의 독립기관인 선관위로 이관하는 방식을 고려할 필요가 있다.

 
둘째, 획정위의 최종안이 제시되어도 시·도의회는 정당 간 흥정으로 조례안을 수정할 수 있다. 이것이 가능한 이유는 공직선거법 제24조의3 제6항에 “존중하여야 한다.”라는 규정이 임의 규정이기 때문이다. 시·도의회는 정치적 이해관계에 따라 얼마든지 자의적으로 왜곡 가능하다. 따라서 동조 동항을 “선거구획정안의 지역구의 명칭·구역 및 구역별 의원정수는 심사대상에서 제외한다.”고 규정하여 시·도 의회의 사후적 조례안 내용 수정을 원천적으로 방지할 필요가 있다. 시·도의회는 단순히 의결만 할 수 있도록 해야 한다.

또 다른 개선책은 좀 더 적극적인 권력분립을 추구하는 것이다. 국회가 공직선거법 별표 3 즉, 시·도별 자치구·시·군의회의원 총 정수표를 확정하면 모든 자치구·시·군의원 선거구를 중앙선거관리위원회 규칙으로 정하는 방식이다. 지난 제6회 전국동시지방선거(2014. 6. 4.)에서도 기한 내 조례안을 의결하지 아니한 서울, 부산, 경남의 자치구·시·군의원 선거구를 중앙선관위 규칙으로 정하여 선거를 치렀고 제5회 전국동시지방선거(2010. 6. 2.)에서도 기한 내 조례안을 의결하지 아니한 경기도의 자치시·군의원 선거구를 중앙선관위 규칙으로 정하여 선거를 치룬 경험도 가지고 있다.
 
 
   
시·도 의회의 왜곡된 조례안을 기다리는 것보다 중앙선거관리위원회가 주도적으로 총정수 이외의 선거구를 중앙선거관리위원회 규칙으로 정하는 것도 하나의 개선책으로 충분히 고려해 볼 수 있는 방법이다. 다만 주의할 점은 선거구 획정 권한을 내어 놓은 시·도 의회의 속성을 고려할 때 해당 선거구의 정원을 늘리려 노력할 것이므로 총 정수의 결정을 시·도 의회에 맡겨서는 안 된다는 것이다. 이를 방지하기 위해 지금처럼 총 정수는 공직선거법 규정으로 국회를 통해 정하도록 하는 방식은 유지할 필요가 있다. 이렇게 되면 합의제 의사결정 기관인 국회와 시·도의회의 수직적 권력분립이 가능해진다.

결론적으로, 지방의원 총 정수는 국회가 정하고(법정 기한을 도과하면 선관위가), 시·도의회는 수정 없이 의결을, 선거구는 중앙선관위가 정하는 방식도 충분히 고려해 볼 만하다.필자는 선관위가 충분한 역량을 지녔다 믿는다.
 

   

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